Filharmonia Gorzowska, czyli łopatologicznie o prawie i granicach władzy

Czym się różni filharmonia – instytucja artystyczna, od wiejskiego ośrodka kulturalno-oświatowego? W Gorzowie - niczym.

To nie będzie tekst tylko o kulturze. To będzie opowieść o Polsce „samorządnej”. A potem łopatologiczny wykład o prawie i granicach władzy.
 

Tłumaczyłam to już prezydentowi Rzeszowa, Marszałkowi Kujawsko-Pomorskiemu, Ministrowi Glińskiemu, Marszałkowi Śląskiemu¹… Wytłumaczę więc i prezydentowi mojego rodzinnego Gorzowa Wielkopolskiego. I tym wszystkim, którzy nie rozumieją, czym są instytucje kultury i w jakim porządku prawnym funkcjonują. I którzy nie rozumieją, że centralne i ręczne sterowanie kulturą przez urzędników skończyło się w 1989.

Przepraszam, ale nie dało się tego skrócić. Sprawa ingerowania organów władzy w działalność instytucji kultury jest zbyt częsta i zbyt często w kraju lekceważona, by wyjaśnić wszystko w tysiącu znakach. Zróbcie sobie zatem pyszną kawę i zapraszam do czytania.

A zatem, posłuchajcie.

W moim rodzinnym mieście jest młoda filharmonia. To instytucja artystyczna na dobrym bardzo poziomie.

Jest też w moim rodzinnym mieście wieczna radna Grażyna. Radna ma swoją fundację Czysta Woda. Fundacja od lat dostaje miejskie granty na organizację spędów w Filharmonii takich jak:

- Konferencja Kobiet (na której kobiety dowiadują się, jak dbać o swoich mężczyzn, jak być zdrowe i piękne i oklaskują zaproszonych przez radną Grażynę polityków),

- Bezpieczne wakacje (uczniowie dowiadują się, jak nie brać narkotyków podczas wakacji, bo to be).

Stałym punktem tych spędów jest autopromocja radnej Grażyny, która grzmi, jak wiele robi dla miasta, a w tle lecą filmiki sfinansowane z miejskiej dotacji: Grażyna z uczniami, Grażyna z harcerzami, Grażyna z kobietami, Grażyna z politykami itp. Uczestnicy obdarowywani są przeterminowanymi soczkami (odpadami z Banku Żywności), których składzik urządziła sobie radna Grażyna w “swojej” Filharmonii. A który to składzik odkrył i zlikwidować kazał obecny dyrektor, Mariusz Wróbel.

Pani Grażyno, jeśli się mylę, to proszę napisać na spokojnie, kulturalnie, bez wydzierania się, jak to było naprawdę, ok?

Niesubordynacja dyrektora na tym się jednak nie skończyła. Dyrektor podchodzi do swej pracy profesjonalnie i programuje repertuar z dużym wyprzedzeniem – zachodnie standardy. Kiedy więc radna Grażyna zażądała udostępnienia sali na Konferencję Kobiet na 2 miesiące przed żądanym terminem – dyrektor musiał odmówić.
"Radna próbowała ingerować z naszą pracę, chciała też wykorzystać swoją pozycję i wpływy. Zaskoczyło ją, że wulgarnością, krzykami i groźbami nic się u mnie nie wskóra" - mówi w rozmowie z Gazetą Lubuską dyrektor Filharmonii Gorzowskiej Mariusz Wróbel².

Co zabawniejsze, tu do akcji wkracza prezydent miasta, Jacek Wójcicki. Prezydent potrzebuje radnej Grażyny jak kania dżdżu, żeby mieć większość w głosowaniach na sesjach Rady Miasta, więc musi jej służyć, wykonywać jej polecenia i spełniać jej zachcianki. Dlatego na życzenie radnej, prezydent SMS-em zwraca się do dyrektora z żądaniem sali dla radnej. Jednak dyrektor filharmonii nie rozumie ręcznego sterowania, nie zna lokalnych patologii zarządzania i podporządkowania i odmawia podporządkowania repertuaru instytucji kultury pod zachcianki radnej. Tym bardziej, że na ten dzień ma zakontraktowany koncert z zagraniczną orkiestrą.

To zostało odebrane jako policzek. No bo jak to, co to za fanaberie? Autonomia instytucji kultury? Samodzielność? Niezależność kultury od łapek lokalnych polityków? Trzeba założyć dyrektorowi smycz i zmusić do posłuszeństwa. Jak? Prezydent i rada miasta pomajstrowali w zeszłym tygodniu przy statucie, wkładając weń nakaz organizowania przez filharmonię m.in.:

- inauguracji roku szkolnego

- Gali Przedsiębiorczości

- Gali Sportu

- urodzin miasta

- uroczystości dla par z długim pożyciem małżeńskim

- imprez współorganizowanych przez lokalne stowarzyszenia i fundacje.

Ponadto prezydent będzie powoływał członków Rady artystyczno-programowej³.

Cóż… Takie rzeczy to może w Rosji albo w Korei Płn. Ale nie w Gorzowie, panowie. Tak nie działa prawo w kraju demokratycznym. Instytucje kultury to nie zabawki w rękach radnej czy prezydenta. To nie pieski do organizacji rautów i festynów na zamówienie urzędu, choć wielu tak to traktuje. Komuna się skończyła w 1989.

^{Komentarz Grażyny Wojcichowskiej do wywiadu z Mariuszem Wróblem - papierowe wydanie https://plus.gazetalubuska.pl/wladze-miasta-z-pomoca-radnych-postanowily-nas-utemperowac-mowi-dyrektor-filharmonii-gorzowskiej/ar/c1-14250597}

1. Kto rządzi instytucją kultury?

Filharmonia Gorzowska ani żadna inna, jak i żaden teatr, prawnie nie PODLEGA prezydentowi czy marszałkowi. Uprzedzam - nie jest to moje widzimisię. Filharmonia jest instytucją miejską, samorządową, tj. UTWORZONĄ przez gminę, samorząd, ale nie PODLEGŁĄ prezydentowi.

Instytucja kultury, jeżeli już czemuś PODLEGA, to polskiemu porządkowi prawnemu, ustawie o finansach publicznych, kodeksowi pracy, a nadzór nad nią ma np. Regionalna Izba Kontroli, Państwowa Inspekcja Pracy, ale nie prezydent. Chcecie dowodów? Proszę:

- „Wszelka ingerencja organu stanowiącego polegająca na przyznaniu organizatorowi kompetencji nadzorczych jest nieuprawnionym naruszeniem samodzielności jednostki organizacyjnej” - rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 4 lutego 2013 r. w sprawie NK-II.4131.105.2013.AK

- „Instytucja kultury, jako osoba prawna jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków. Samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, oznacza także, zdaniem Sądu, że organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury” - wyrok z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt. I SA/Wa 134/08.

- Zauważyć również należy, że instytucja kultury jest samorządową osobą prawną, a więc cechuje się samodzielnością i autonomią działania. Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr Nk-N.4131.96.3.2016.Jb Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 lutego 2016 r.

- „Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2001 roku w sprawie SA/Sz 733/01: „Instytucja kultury jako osoba prawna jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków”. Zasady gospodarowania środkami finansowymi biblioteki określa Rozdział 3 ustawy o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej. Jednocześnie żaden z zapisów ustawy nie przyznaje organowi wykonawczemu Gminy kompetencji do nadzorowania działań dyrektora biblioteki. Brak też podstawy prawnej do wprowadzania do statutu biblioteki zapisów, na mocy których organ wykonawczy może nadzorować działalność samodzielnego, posiadającego osobowość prawną podmiotu” - rozstrzygnięcie nadzorcze nr Lex-R.4131.29.2014.MN Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 lipca 2014 r.

Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wspomina często o ORGANIZATORZE. I teraz może Was zszokuję – nie jest nim prezydent, wójt czy marszałek. To ogół mieszkańców, zaś prezydent jest organem wykonawczym, czyli WYKONAWCĄ zadań nałożonych przez ustawy. Nie jest królem. Jego wola ma bardzo wąski zakres, określony prawem, bo to demokracja i państwo prawa, a nie monarchia i państwo woli.

Te zadania, które ma wykonywać prezydent w stosunku do instytucji kultury, są ograniczone, ponieważ po 1989 jako kraj umówiliśmy się, że kultura musi być wolna od łapek polityków. Ustawy mówią, od czego jest ORGANIZATOR, a prezydent ma to grzecznie wykonać, i nie ma prawa zrobić ani kroku więcej. To się nazywa ZASADĄ LEGALIZMU, zapisaną w art. 7 Konstytucji: organy działają na podstawie i w granicach prawa, tj. mogą robić tylko to, na co mają wyraźny i konkretny przepis w ustawie.

Co musi wykonać prezydent i rada miasta w imieniu samorządu? Wyszczególnia to Krajowa Izba Odwoławcza i tłumaczy, co z tego wynika (uchwała Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 10 sierpnia 2018 roku, sygn. akt kio/kd 31/18 ):

Co do statutu, ustawa o prowadzeniu działalności kulturalnej wymienia zamknięty katalog spraw, które mają się znaleźć w statucie:

„Statut zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić”.

Katalog spraw, jakie Rada Gminy powinna uregulować w statucie instytucji, ma charakter zamknięty, co oznacza że nie mogą się znaleźć w statucie regulacje nie wymienione w ustawie. Zapisy są precyzyjne i nie ma dowolności w ich interpretacji – każda interpretacja musi uwzględniać obowiązujący porządek prawny. Rada miasta nie ma kompetencji do ustalania w statucie repertuaru, bo „zakres działalności” to nie to, co się radnym swobodnie wydaje. Statut ustala ramy, czy to teatr, filharmonia, czy muzeum, czy robi koncerty, spektakle, warsztaty, ale nie jakie konkretnie ma robić imprezy i ile razy w roku; ustala, czy poza działalnością kulturalną może też prowadzić działalność gospodarczą - jaką konkretnie - ale nie ma prawa nakazywać jak to ma robić, jakie imprezy i z kim.

Jak nie powinien wyglądać w statucie ów “zakres działalności”?

“ Zgodzić się należy w pełni z twierdzeniem, że działalność inna niż kulturalna nie powinna być wymieniona szczegółowo, ale sformułowanie w treści statutu powinno nie pozostawiać wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie całkowicie odbiegał od celu, dla którego instytucja ta została powołana. Odmienna interpretacja art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest nieuprawniona” (II OSK 2864/16).

Jak więc powinien wyglądać taki “zakres działalności”? Spójrzcie do tego statutu, o którym wypowiadał się NSA, że jest prawidłowo sformułowany (II OSK 2014/12): “W przepisie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy chodzi przecież o ramy działalności kulturalnej - polegającej według art. 1 ust. 1 ustawy na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Określenie zakresu działalności instytucji kultury stanowi konkretyzację celu, dla którego została powołana. W § 4 ust. 1 statutu uchwalono, że podstawowym zadaniem Filharmonii jest prowadzenie działalności kulturalnej w celu upowszechniania muzyki, rozwoju kultury muzycznej, zaspokajania potrzeb i aspiracji muzycznych społeczeństwa oraz reprezentowanie kultury polskiej w kraju i za granicą, zaś w § 4 ust. 2 ustalono, co w szczególności obejmuje zakres działania Filharmonii”. I zwróćcie uwagę, co Sąd nazwał uszczegółowieniem - w ust.2:

Nie ma tu nazw koncertów, imprez, wydarzeń, prawda?

Mam też duże wątpliwości co do wpisywania w statucie zadań oświatowych i społecznych. Poczytajmy mądrych w temacie:

Zgodnie z orzecznictwem Sądów Administracyjnych “(...) nie można podzielić poglądu (...), zgodnie z którym to jedynie wola organizatora decyduje o tym,jakie zadania będą przypisane tworzonej przez niego instytucji kultury, według jakich zasad taka instytucja będzie działała oraz według jakich reguł instytucja kultury będzie prowadziła swoją gospodarkę finansową. Pogląd ten stoi bowiem w sprzeczności z art. 9, art. 27 ust. 1 i art. 28 [ustawy o działalności kulturalnej], której przepisy stanowią lex specialis w stosunku do innych ustaw, w tym i do [ustawy o finansach publicznych, zob. np. wyroki NSA: z 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 2197/2001; z 4 kwietnia 2001 r., sygn. akt SA/Sz 2268/00; z 5 grudnia 2001 r., sygn. akt SA/Sz 734/01]. Samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej oznacza także, zdaniem Sądu, że organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury- por. Wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 134/08”.

Z tego wszystkiego powyżej wynika, że jeżeli radna albo prezydent chcą, by filharmonia robiła to, co sobie wyobrażają, to… powinni startować w konkursie na dyrektora filharmonii. Podpowiem nawet, jak można zwiększyć swoje szanse: prezydencie, ogłoś konkurs na dyrektora, w którym nie będzie wymogu posiadania doświadczenia w kulturze, powołaj do komisji konkursowej radną Grażynę, po czym złóż papiery w konkursie na dyrektora filharmonii. Śmiało! Dostęp do publicznych funkcji zapewnia konstytucja - każdy więc może napisać program, przekonać komisję konkursową do swej idei, wygrać i swoją wizję realizować. Tylko tą drogą można decydować o repertuarze. Na tym polega państwo prawa: instytucja kultury nie jest od realizowania wizji i zachcianek organów władzy.

Udział organów władzy we współdecydowaniu o tym, co się ma dziać w instytucji kultury, zaczyna się i kończy na etapie konkursu na dyrektora: organizator ma w komisji swoich 3 przedstawicieli. Tylko 3 na 9. Konstrukcja ta dokładnie pokazuje, jaka jest rola i miejsce organów wykonawczych samorządu w decydowaniu o programie artystycznym instytucji. 3 na 9. Bo instytucja kultury nie jest Twoja, prezydencie, marszałku, radny. Ma większe i poważniejsze zadania społeczne niż chodzić na Waszej smyczy. Dlatego kieruje nią specjalista. A nie urzędnik. A prawo chroni jej autonomię.

Reasumując:

- Prowadzenie działalności kulturalnej przez samorządy jest ustawowym obowiązkiem, a nie łaską i wolą prezydenta (art. 9 ustawy). Prezydent i rada miasta tworzą instytucje nie dla siebie, tylko dlatego, że mają takie obowiązki, a kultura ma większe zadania niż służyć władzy.

- Organy samorządu mają tworzyć instytucje, ale nie dyrygować nimi. Organem zarządzającym instytucją kultury jest dyrektor, a nie prezydent czy rada miasta (art. 17).

- Instytucja nie należy do prezydenta. Jest osobnym od gminy podmiotem prawnym.

- Gmina jest podmiotem prawnym oraz instytucja kultury jest podmiotem prawnym. Oba podmioty mają swoje odrębne zadania i nie wchodzą sobie w kompetencje (art. 7 Konstytucji).

- Gmina tworzy instytucję, ma obowiązek jej finansowania, organizowania konkursu na dyrektora, wykonania wobec niego czynności, bo ktoś musi te czynności wykonywać, ale nie ma mocy władania nad tą instytucją (art. 7 Konstytucji).

2. Kwestia Rady programowo-artystycznej, powoływanej – według nowego statutu – przez prezydenta.

W zasadzie to śmieszne, co wpisano i co usiłuje się wymusić tym zapisem w statucie. Rada w swej istocie ma być czymś, co miałoby pomagać dyrektorowi. Ale nikt nie przyjmie pomocy na siłę, prawda? Rada nie może być pętami albo batem na dyrektora, bo jest tylko organem doradczym. Więc wpychanie kolanem rady jakiemukolwiek dyrektorowi jest stratą czasu i energii, bo nie spełni swojej funkcji, ponieważ rada nie ma żadnych kompetencji, by dyscyplinować dyrektora. Rada de facto jest czymś takim: dyrektor ma do podjęcia jakieś decyzje, ale wie, że wszystkiego nie wie, chce spojrzeć na sprawę z wielu punktów, zastanowić się, rozgadać tematy, więc zwraca się do ludzi, którym ufa, których ceni, z których wiedzą i zdaniem się liczy. A nie do narzuconych przez byle chłopka-roztropka osobników. Rozumiecie już, jaki jest sens rady?

A teraz prawo, które chroni przed zapędami chłopków-roztropków:

- radni i prezydent mogą tylko to, co mają w przepisach (art. 7 Konstytucji). Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym lub innej nie pozwala prezydentowi na wkładanie łapek w instytucję kultury.

- Radni, uchwalając statut instytucji kultury, mają w nim zawrzeć „organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania” - dokładnie tyle i ani kroku więcej. Nie mogą wymyślać dodatkowych kompetencji prezydentowi ani zobowiązywać prezydenta do czegokolwiek, ponieważ nie mają prawa narzucać prezydentowi zadań, których ten nie ma w ustawie o samorządzie gminnym. Ani prezydent nie może sobie sam takich zadań wymyślić. Na tym polega demokracja: ograniczenia władzy, podział kompetencji, nie – wszechwładza.

I na dowód:

„Przywołany przepis statutu w części stanowiącej, że członków Rady powołuje Wójt Gminy Borkowice, nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Skoro bowiem, jak wskazano wyżej, samorządowa jednostka kultury jest samodzielnym podmiotem posiadającym osobowość prawną, to jakakolwiek ingerencja w jej działanie, polegająca na nadaniu kompetencji powoływania członków Rady Programowej organowi wykonawczemu gminy, jakim jest wójt, może wynikać jedynie z ustawy, a nie zaś z przepisów statutu”. (LEX-R.4131.17.2017.MN, rozstrzygnięcie nadzorcze dnia 14 czerwca 2017).

To nie jest tak, że te bezprawnie wyliczone w nowym statucie imprezy nie mogą się odbywać w Filharmonii. Mogą. Tylko nie na zasadzie przymusu i obowiązku, ale na zasadzie poszanowania odrębności, znajomości własnych obowiązków, kultury współpracy, dialogu i szacunku oraz respektowania zasad i procedur, za które odpowiada dyrektor. Każdy podmiot może wynająć salę. Na jakich zasadach – ustala to organ zarządzający instytucją, tj. dyrektor, a nie prezydent. I każdy podmiot, czy to miasto, czy firma, czy fundacja – MUSI podporządkować się regułom opracowanym przez dyrektora. A te reguły również nie powstają w próżni – muszą zgadzać się z polskim porządkiem prawnym. Tak działa demokracja.

Jeśli ma się odbyć Gala Czegoś Tam, bo prezydent koniecznie potrzebuje gdzieś błyszczeć, to prezydent (wójt/burmistrz/marszałek):

- pisze pismo-wniosek do dyrektora z zapytaniem o terminy. Nie, nie pisze SMS-a, bo ręczne sterowanie to w Korei,

- nie żąda sali na dany termin, ale zapytuje o wolne terminy, podaje swoją propozycję,

- jeśli nie potrafi planować wystarczająco w przód, lecz na ostatnią chwilę, to akceptuje fakt, że inni planują lepiej i dalekowzroczniej i nie zmusza innych do obniżania standardów,

- płaci według zasad określonych przez dyrektora, ponieważ ten odpowiada karnie za gospodarkę finansową i podlega dyscyplinie finansów publicznych,

- jak prezydent chce, by coś konkretnego odbyło się w Filharmonii, to ustala to wspólnie z dyrektorem odpowiednio wcześniej, “zleca” to zadanie instytucji i przekazuje na tę konkretnie rzecz dotację celową. Ale nie może narzucić żadnej imprezy.

A na koniec - ustawa wyróżnia wśród instytucji kultury instytucje artystyczne. Określa się to w akcie o utworzeniu instytucji kultury - a zatem nie można sobie tego swobodnie zmienić, trzeba by zlikwidować instytucję, by przestała być instytucją artystyczną. Filharmonia taką instytucją jest. A nie gminnym ośrodkiem kulturalno-oświatowym.

Alina Czyżewska

EPILOG: Wojewoda unieważnił większość nowych zapisów statutu, o czym piszę tu: "Ups, I did it again... Łamiące prawo zmiany w statucie - unieważnione!"

Przypisy:

¹ http://nicdoukrycia.strikingly.com/blog/czy-juz-mamy-rezim-sprawdzam-pisze-do-wojewody-o-uniewaznienie-odwolania
http://nicdoukrycia.strikingly.com/blog/car-rzeszowa-i-teatr-maska-starcie-chybanieja

http://nicdoukrycia.strikingly.com/blog/wpis-bedzie-trudny-moze-go-nie-zrozumiec-nawet-minister-glinski

²Wywiad z dyrektorem FG: https://plus.gazetalubuska.pl/wladze-miasta-z-pomoca-radnych-postanowily-nas-utemperowac-mowi-dyrektor-filharmonii-gorzowskiej/ar/c1-14250597

³Uchwała o zmanie statutu: http://bip.wrota.lubuskie.pl/umgorzow/system/obj/26559_tresc_AP_nr_IX_166_2019.pdf