Kilka dni temu, na spotkaniu w Katowicach, pewien Syryjczyk opowiadał o swoim koledze. Reżim Assada oskarżył go o to, że w prywatnej rozmowie negatywnie wypowiadał się o Assadzie, i z tego powodu skazał go na pozbawienie wolności. To było jeszcze przed wybuchem rewolucji i wojny domowej. Dopiero się to wszystko zaczynało...
W Polsce mamy trochę inaczej. Z jednej strony gorzej, z drugiej lepiej. Tutaj karze się kogoś za to, że nie dość aktywnie bronił władz w prywatnej rozmowie, gdy jego rozmówca negatywnie się o nich wyrażał!
Na szczęście nie trafia się u nas za to do więzienia, "tylko" traci pracę. I na szczęście my mamy państwo prawa i nie mamy reżimu. Dlatego napisałam wniosek do Wojewody o unieważnienie uchwały Zarządu Województwa Śląskiego o odwołaniu Aleksandy Gajewskiej z funkcji dyrektora Teatru Rozrywki w Chorzowie, wskazując naruszenia prawa, jakich dopuścił się Marszałek w uchwale.
Mówicie, że po co, że przecież i Marszałek, i Wojewoda jest z PiS-u? Cóż, ja tylko sprawdzam, czy jeszcze mamy demokrację i państwo prawa, czy już reżim.
Nie znam pani Aleksandry Gajewskiej. Ale znam niektóre przepisy prawa. I widzę, że ktoś je pogwałcił.
Instrukcja dla cywilnych czytelników i czytelniczek - w tym wniosku prawnicza gwara miesza się z ludzkim językiem, więc swobodnie przeskakujcie dalej. Przeważająco ludzki język jest na końcu wniosku :)
Prośba do branżowych czytelników i czytelniczek - jak macie prawne uwagi, to piszcie!
WNIOSEK NA PODSTAWIE ART. 241 KPA
Wskazuję następujące nieprawidłowości w uchwale Zarządu Województwa Śląskiego 1172/44/VI/2019 w sprawie odwołania Aleksandry Gajewskiej z funkcji dyrektora Teatru Rozrywki w Chorzowie, wnoszę o wstrzymanie jej wykonania i unieważnienie jej w całości.
UZASADNIENIE:
Na wstępie należy zaznaczyć, że ostatecznie utrwalone zostało stanowisko o podwójnym charakterze odwołania z funkcji dyrektora teatru jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. W wyroku NSA z 17 marca 2010 r., sygn. II OSK 23/10, powoływanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd odstąpił od wykształconej linii orzeczniczej a jego stanowisko nie znalazło aprobaty w orzecznictwie sądowym
Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się, dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na uchwały dotyczące odwołania dyrektora instytucji kultury (por. orzeczenia NSA: z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11; z 1 dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10, z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1295/12, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11, z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17). Pomimo istnienia przeciwnych poglądów (por. wyroki z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 2251/11 i 2250/11), należy stanowisko to uznać za wiodące w orzecznictwie przyjmując, że ostatecznie ugruntowane zostało stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy.
Pośrednio za przyjęciem kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu powoływania i odwoływania dyrektor samorządowych jednostek kultury przemawia nadto utrwalona i niebudząca aktualnie jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych linia orzecznicza dopuszczająca zaskarżanie do sądów administracyjnych zarządzeń o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji zbliżonego ukształtowania regulacji dotyczących powoływania i odwoływania dyrektorów szkół przez organ prowadzący oraz dyrektorów instytucji kultury przez organizatora (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96).
Przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem prawa.
1. Art. 15 ust. 1 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
W procedurze odwołania z funkcji dyrektora, zgodnie z art. 15 ust. 4 i 1, należy wystąpić o opinie:
- do Ministra (Organizator odwołuje dyrektora samorządowej instytucji kultury, o której mowa w art. 16 ust. 2, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego),
- związków zawodowych i stowarzyszeń zawodowych i twórczych (Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie).
O kopie tych opinii oraz listę podmiotów, do których wysłano prośbę o opinię, wystąpiłam w trybie dostępu do informacji publicznej, jednak jeszcze nie otrzymałam informacji. Z uwagi jednak na krótki termin pomiędzy zdarzeniem, w wyniku którego podjęto tę uchwałę, a podjęciem uchwały, niemożliwe byłoby wystąpienie o w/w opinie i ich otrzymanie, ponadto brak jest dowodów o ich posiadaniu w uzasadnieniu uchwały – organ powinien w uzasadnieniu odwołać się do nich i je uzasadnić. Z informacji przeze mnie powziętych, związki zawodowe nie zostały poproszone o wyrażenie opinii w sprawie odwołania.
W wyroku z dnia z 1 czerwca 2010 r NSA stwierdził, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Analiza wymienionego przepisu wskazuje, że dla odwołania dyrektora instytucji kulturalnej wymagane jest uprzednie uzyskanie opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. W przypadku odwołania dyrektor nie jest już zresztą "kandydatem", zatem nawet literalne brzmienie przepisu wskazuje, iż wspomniane wyłącznie nie ma doń zastosowania. Wykładnia cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, iż zaniechanie opiniowania dotyczy jedynie wyłonienia dyrektora w drodze konkursu. Ratio legis takiego uregulowania wynika z procedury wyłaniania kandydata na dyrektora (konkursowej), zapewniającej, co do zasady, udział w nim przedstawicielom organizacji związkowych i stowarzyszeń zawodowych lub twórczych (por. regulacja art. 16 ust.4, odnosząca się do samorządowych instytucji kultury, określonych w wykazie ministerialnym). W przypadku odwołania dyrektora (bez względu na sposób jego powołania) ustawa wymaga natomiast każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe (o ile działają na terenie instytucji) oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze.
Warto przytoczyć także wyrok NSA II OSK 459/17: „Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. Z tego przepisu wyraźnie wynika, że jeżeli powołanie dyrektora nastąpiło po zasięgnięciu opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, to odwołanie dyrektora ma nastąpić w tym samym trybie. Przepis ten wprowadza zatem ustawowy obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć. Oznacza to, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć. Natomiast wyłączenie jakie zawiera ten przepis co do braku konieczności zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych dotyczy przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. Wyłączenie to należy traktować jako wyjątek od ogólnej reguły, zgodnie z którą przy wyłonieniu kandydata lub jego odwołaniu ze stanowiska wymagana jest opinia ww. organizacji. Oznacza to, że stosując prawnicze metody służące odkodowaniu obowiązujących norm prawnych, taki wyjątek należy wykładać ściśle, a więc tylko do przypadku "wyłonienia kandydata" i to w drodze konkursu, ale już nie odwołania dyrektora. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie dotyczy jednak przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, lecz zgoła odmiennej sytuacji, a mianowicie odwołania urzędującego dyrektora Muzeum. W tym też zakresie Sąd I instancji trafnie powołał się na orzeczenia Sądów Administracyjnych, w których wyraźnie wskazuje się na wymóg zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych przy odwołaniu dyrektora. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent R. odwołując dyrektora Muzeum nawet nie ustalił, czy tego rodzaju organizacje istnieją na terenie Gminy R., co czyni jego zarządzenie niezgodne nie tylko z normą prawa materialnego (tj. wskazywanym art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r.), ale również jako z naruszeniem zasad postępowania w zakresie wymogów postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.)”.
Elementem takiego uzasadnienia winno być rozważenie, również w kontekście stwierdzonych uchybień w działalności dyrektora instytucji kultury, jak również opinii powziętych uprzednio w trybie art. 15 ust. 1 ustawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. IV SA/Wr 363/17). (Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.196.5.2019.GD1)
Pogląd, że skuteczne odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga poprzedzenia go uzyskaniem opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję wyraził NSA w wyroku z 17 września 2013 r., II OSK 1904/13; WSA w Łodzi w wyroku z 23 października 2015 r., II SA/Łd 570/15 i WSA w Krakowie w wyroku z 27 października 2015 r., III SA/Kr 655/15
Pogląd, że zaniechanie konsultacji ze związkami zawodowymi oraz organizacjami zawodowymi i twórczymi stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zarządzenia jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 1295/12; z 12 stycznia 2012 r., II OSK 2524/11; wyrok WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 1044/12; wyrok WSA w Krakowie z 4 grudnia 2012 r., III SA/Kr 871/12; wyrok WSA w Kielcach z 3 czerwca 2015 r., II SA/Ke 351/15).
2. Błędna podstawa prawna.
Przepisy art. 15 ust. 6 ustawy zawierają katalog zamknięty przyczyn odwołania dyrektora instytucji kultury wskazując, że jest to przepis o charakterze szczególnym, co wyklucza możliwość stosowania przepisów i zasad kodeksu pracy (art. 70 Kodeksu Pracy). Należy także zwrócić uwagę, że art. 70 § 12 Kodeksu Pracy stanowi, że stosunek pracy z pracownikiem odwołanym ze stanowiska rozwiązuje się na zasadach określonych w przepisach niniejszego oddziału, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przepis ten potwierdza jedynie ogólną zasadę pierwszeństwa stosowania przepisu szczególnego przed ogólnym (Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.196.3.2017.GD1).
Na marginesie należy zauważyć, że pracodawcą dyrektora instytucji kultury jest instytucja kultury, a nie organizator. Nie stosuje się tu art 70 KP. Wszelkie wywiedzione z tego argumenty o lojalności wobec pracodawcy są więc chybione.
3. Art. 15 ust. 6 pkt 3 uopdk.
Odwołanie z funkcji dyrektora instytucji kultury może nastąpić w jednym z 5 wymienionych przypadkach w art 15 ust 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu dział kult. Zarząd wskazał punkt 3, czyli odwołanie nastąpiło z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Należy jednak zauważyć, że żaden z wymienionych zarzutów:
- zachowanie bierności,
- niespełnianie oczekiwanych przez Zarząd standardów "dot. promocji pozytywnego wizerunku i postawy niedyskryminującej"
- naruszenie przez "zaniechanie i dalsze uczestniczenie w rozmowie"
nie narusza żadnych przepisów prawa.
Co więcej, Zarząd nie wskazał, jakie konkretnie przepisy prawa zostały tymi działaniami naruszone.
I co najważniejsze, Zarząd nie jest organem powołanym do orzekania o naruszeniu prawa. Zastosowanie punktu 3 art 15 ust. 6 byłoby możliwe w przypadku, gdyby najpierw inny, właściwy organ, stwierdził naruszenie prawa.
W podobnej sprawie sąd stwierdził, że „ Z treści uzasadnienia wynika, że stanowisko i argumentacja Burmistrza w zakresie najbardziej istotnym, bo dotyczącym art. 15 ust. 6 pkt. 3 ustawy, nie została powiązana z konkretnym przepisem (przepisami) prawa, którego naruszenia miała się dopuścić skarżąca. (…) Uzasadnienie podjętego zarządzenia winno szczegółowo i konkretnie wskazywać zarzucane dyrektorowi nieprawidłowości, w tym konkretne przepisy prawa, które naruszył swoimi działaniami lub zaniechaniami, Szczególnej wagi nabiera przy tym powyższy obowiązek w przypadku sformułowania przez organizatora przesłanki naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, co rodzi obowiązek sformułowania nie budzącego wątpliwości i transparentnego. Nie jest też rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia przez organ. W braku takiej argumentacji rozstrzygnięcie władczego aktu administracji nosi znamiona dowolności i arbitralności, co stoi w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności ustanowionymi w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP”. (III SA/Kr 588/18)
Warto przytoczyć rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego: Decyzja o odwołaniu nie może mieć dowolnego lub arbitralnego charakteru, lecz powinna zostać szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu.
W zakresie przesłanki naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem trzeba mieć na względzie, że w polskim systemie prawa funkcjonują odpowiednie procedury oraz organy właściwe do stwierdzania zaistnienia określonego naruszenia np. prokuratura i sąd odnośnie popełnienia przestępstwa uregulowanego w przepisach prawa karnego materialnego. Tym samym przesądzające stwierdzenie naruszenia określonych przepisów prawa, nie w każdym przypadku będzie należało do organizatora instytucji kultury, lecz do odpowiednich organów wyspecjalizowanych i wyposażonych w odpowiednie kompetencje. W takich przypadkach organizator instytucji kultury przy formułowaniu wobec dyrektora zarzutu w postaci naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanych stanowiskiem powinien opierać się o stanowisko zajęte w sprawie przez właściwe i wyspecjalizowane organy. Tylko bowiem w takim przypadku będzie można mówić o niebudzącym wątpliwości stwierdzeniu naruszenia przez dyrektora instytucji kultury konkretnych przepisów prawa w związku z zajmowanych stanowiskiem. Trudno zatem uznać, że faktycznie nastąpiło i zostało udowodnione w stosownym postępowaniu naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych, w sytuacji gdy ocena taka opiera się jedynie na stwierdzeniu takiego faktu przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego, który to organ nie jest właściwy i nie posiada kompetencji do stwierdzania naruszenia przepisów prawa finansów publicznych. Wobec powyższego, nie przesądzając o zasadności wykazanego przez Zarząd naruszenia ustawy o finansach publicznych, w ocenie organu nadzoru sformułowanie zarzutów w tym zakresie wobec dyrektora Opery Wrocławskiej należy uznać za co najmniej przedwczesne, a tym samym nie mogące stanowić uzasadnienia zaistnienia przesłanki określonej w art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy”. Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.196.5.2019.GD1
4. Na koniec warto zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu są pomylone porządki prawne. W uchwale wskazano błędny stan faktyczny. Instytucje kultury są podmiotami autonomicznymi - w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt. I SA/Wa 134/08) stwierdził: „Instytucja kultury, jako osoba prawna jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków. Samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, oznacza także, zdaniem Sądu, że organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury.” "Zauważyć również należy, że instytucja kultury jest samorządową osobą prawną, a więc cechuje się samodzielnością i autonomią działania" - rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr Nk-N.4131.96.3.2016.Jb Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 lutego 2016 r.
Art. 7 stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. „Wszelka ingerencja organu stanowiącego polegająca na przyznaniu organizatorowi kompetencji nadzorczych jest nieuprawnionym naruszeniem samodzielności jednostki organizacyjnej” - rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 4 lutego 2013 r. w sprawie NK-II.4131.105.2013.AK
W uchwale Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 10 sierpnia 2018 roku (sygn. akt kio/kd 31/18 ) podkreślono:
„Zakres działań organizatora wobec instytucji kultury wyznacza ustawa:
- organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, który określa jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania (art. 11 u.o.p.d.k.);
- organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona (art. 12 u.o.p.d.k.);
- instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k.);
- organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców (art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k.);
- instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora (art. 14 ust. 1 u.o.p.d.k.);
- instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k.).
Z przytoczonych powyżej przepisów wynika więc wyodrębnienie prawne i organizacyjne instytucji kultury oraz ich pełna autonomia i samodzielność finansowa i organizacyjna”.
Biorąc pod uwagę powyższe, należy podnieść, że wyobrażenia Zarządu co do oczekiwanego zachowania się dyrektorki są bezpodstawne i nie znajdują potwierdzenia w obecnym porządku prawnym. Określenie postawy dyrektorki jako „nie licującej” – jest kategorią subiektywną, a nie prawną. I nie może być podstawą do odwołania. „Bierność względem padających określeń i formułowanych tez dotyczących pracodawcy” i brak stanowczej reakcji jako podstawa odwołania, nie znajdują oparcia w żadnym prawnym nakazie, który zobowiązywałby dyrektorów instytucji kultury do obrony Zarządu Województwa przez opiniami osób trzecich.
W zadaniach instytucji kultury brak jest bronienia dobrego imienia marszałka czy województwa.
Organy władzy publicznej działają na podstawie prawa (konstytucyjna zasada legalizmu), a nie na podstawie wrażeń, oczekiwań, subiektywnym poczuciu dezaprobaty, opinii o braku dyskrecji.
Ponadto, sformułowania takie jak „oczekuje się”, „wymaga się”, bez wskazania źródła tych norm, podważają zasadę prowadzenia postępowania w sposóbpogłębiający zaufanie obywateli do państwa.
Niejednoznaczne sformułowania, takie jak: „można zatem wywieść”, „może budzić poważne wątpliwości” nie powinny znaleźć się w rozstrzygnięciu administracyjnym. Akty prawne powinny być formułowane w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości.
Zaś powołanie się na niedookreślone „zachowanie w tajemnicy informacji, których ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę na szkodę” powoduje niemałą dezorientację w zakresie przedmiotu sprawy i stawianych zarzutów.
Na marginesie warto podnieść, że Zarząd - jeśli uznał że w jakikolwiek sposób naruszono jego dobra osobiste może dochodzić swych praw, wstępując w spór na drodze cywilnej z Jerzym Bończakiem bądź z portalem, który upublicznił prywatnie wypowiadane negatywne opinie o organie. I tak np. osąd, czy wypowiedzi kogokolwiek mogły przekroczyć znamiona dopuszczalnej krytyki – o tym rozstrzygałby sąd powszechny w postępowaniu cywilnym, w którym stronami byłby Zarząd i Jerzy Bończak, rozważając granice wolności słowa i konstytucyjne prawo do wyrażania opinii. Jakiekolwiek dyscyplinowanie dyrektorki za prywatne wypowiedzi reżysera, a już na pewno zwalnianie jej, jest nieuprawnioną ingerencją w autonomię i odrębność instytucji kultury, a ponadto narusza art. 7 Konstytucji RP.
W związku z powyższym, wnoszę jak w petitum wniosku.
Alina Czyżewska
EDIT: Jak to się skończyło?
24 czerwca Zarząd Województwa jednak się zreflektował, że popłynął, i odwołał swoją decyzję o odwołaniu dyrektorki Teatru Rozrywki.
