Pismo do wojewody w sprawie Teatru Rabcio i fakapów zarządu powiatu nowotarskiego

Sprawa przedstawia się tak:  

Jest w Małopolsce powiatowy Teatr Rabcio.

Zarząd powiatu ogłosił konkurs na dyrektora Teatru.

Komisja konkursowa nie wybrała żadnej z osób, które się zgłosiły.

Zarząd powiatu więc ogłosił ponownie konkurs. Po czym... na kilka dni przed końcem terminu przyjmowania zgłoszeń, tak po prostu unieważnił ogłoszenie o konkursie, bez podania przyczyny, po czym... powołał na dyrektora swojego kolegę Piotra Męderaka, który startował w pierwszym konkursie.

Powołał go, naruszając po drodze parę przepisów :)

Zespół Teatru się wkurzył, bo jakoś nie ufa wyborowi tego pana. I pisze pisma. Nie odpuszcza.

Zarząd powiatu tłumaczy, że "został wprowadzony w błąd" przez komisję konkursową.

Wtrąciłam 3 grosze. Napisałam do Wojewody Małopolskiego o unieważnienie uchwał zarządu powiatu, bo znalazłam w nich trochę istotnych "fakapów". Zerknijcie, czy Wam też się wydadzą istotne. A może znajdziecie coś jeszcze?

Sz.P. Wojewoda Małopolski

W związku z konkursem na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji artystycznej powiatu nowotarskiego Teatru Lalek „Rabcio” w Rabce – Zdrój, wnoszę o:

Uzasadnienie 

Ad. I.

1) w przedmiotowej uchwale brak jest uzasadnienia. Brak uzasadnienia nie pozwala ocenić, jakimi względami kierował się zarząd powiatu, unieważniając ogłoszenie konkursu. Nosi to cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu. Uzasadnienie zaś umożliwia kontrolę społeczną, kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Brak należytego uzasadnienia uchwały, które pozwala na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba kwalifikować, jako istotne naruszenie prawa tj. art. 7 Konstytucji RP (wyrok WSA: VI SA/Wa 731/21).

Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia ocenę jej legalności. Tymczasem „wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzipo stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczony do standardów demokratycznego państwa prawnego”. Obowiązek motywowania decyzji, rozstrzygnięć, uchwał jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. III SA/Lu 245/12).

Warto przytoczyć również uzasadnienie wyroku II SA/Bk 855/20, który - choć odnosi się do uchwały rady gminy – to jednak argumentację Sądu można odnosić do działania innych organów władzy w demokratycznym państwie prawa:

„W orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie wymogu sporządzenia uzasadnienia uchwały rady gminy prezentowany jest pogląd, że wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadniania uchwał rady gminy (rady miejskiej), jednak obowiązek jego sporządzenia wyprowadzany jest z ustanowionej art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasad praworządności i legalności (vide, między innymi: wyrok WSA w Kielcach sygn. II SA/Ke 546/16, WSA w Krakowie sygn. III SA/Kr 1283/16, NSA sygn. I GSK 388/18, NSA sygn. II OSK 410/06, NSA sygn. II OSK 1468/08 i II OSK sygn. 400/09). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że brak uzasadnienia uchwały rady gminy, jak również brak w aktach sprawy jakichkolwiek merytorycznych powodów podjęcia uchwały, powodują niemożność przeprowadzenia sądowej kontroli legalności uchwały (vide, między innymi: wyroki NSA o sygn. I OSK 1348/17 i sygn. I OSK 240/13). W literaturze przedmiotu wskazywane jest, że w sytuacjach braku wyraźnego określenia w ustawie obowiązku sporządzania uzasadnienia uchwały, taki obowiązek należy wyprowadzić z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji publicznej prawem i konieczności odwoływania się do prawa oraz z wyłącznie kontrolnych kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które przy sprawowaniu tej kontroli muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu, czy sejmik (vide: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6(9), 2006, s. 45)”. 

2) Z informacji, uzyskanych przeze mnie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej od zarządu powiatu (tj. opinii prawnej oraz pisma Piotra Męderaka, w załączniku) można wywieść, jakie przesłanki kierowały zarządem w podjęciu w/w uchwały: tj. zarząd ocenił, że komisja konkursowa nieprawidłowo zinterpretowała zapisy regulaminu pracy komisji konkursowej, w związku z czym powinna była wskazać Zarządowi kandydata wybranego w trzecim głosowaniu zwykłą większością głosów, a nie stwierdzać o nierozstrzygnięciu konkursu.

Choć tej argumentacji nie znajdujemy w uchwale zarządu (ponieważ uchwała nie zawiera uzasadnienia), tylko w udokumentowanych działaniach zarządu zmierzających do podjęcia tej uchwały, oraz w wypowiedziach medialnych, warto jednak tę argumentację rozważyć, by uprzedzić przyszłe działania zarządu i wykazać wadliwość nie tylko rozumowania zarządu, ale i postępowania zarządu, ignorującego zasadę legalizmu i poruszającego się poza upoważnieniami, wyznaczonymi prawem. 

- Po pierwsze: brak podstaw prawnych, a zatem i kompetencji zarządu powiatu do oceniania legalności postanowień komisji konkursowej czy też jej zignorowania (a to de facto miało domyślnie miejsce przy unieważnianiu ogłoszenia kolejnego konkursu i powołaniu dyrektora bez konkursu uchwałą z 5 lipca). Organizator nie posiada uprawnień do orzekania o niezgodności z prawem uchwały komisji. Warto przywołać orzeczenia II SA/Bd 1112/15 i II SA/Bd 1113/15:

• „Materia konkursowa uregulowana jestwyłącznie w przepisie art. 16 u.d.k., w którym do kompetencji organizatora należy jedynie powołanie komisji konkursowej (art. 16 ust. 4).
  Z kolei w rozporządzeniu wykonawczym, jedyną kompetencją przewidzianą w § 4 ust. 1 dla organizatora są następujące czynności: 1) powołanie członków komisji konkursowej, 2) określenie szczegółowego trybu pracy komisji; 3) wyznaczenie przewodniczącego komisji spośród jej członków. Innych kompetencji dla organizatora, powyższe rozporządzenie nie zawiera”. 
• „Należy postawić więc tezę, że przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 ww. ustawy, nie stwarzają podstawy do ustanowienia przez organizatora konkursu norm przewidujących możliwości anulowania wyników konkursu”[1] (przywołane orzeczenie odnosi się do uprzedniego stanu prawnego, kiedy do regulacje dot. powołania komisji znajdowały się w rozporządzeniu – obecnie są one częściowo przeniesione do ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej).  

- Po drugie: ocena zgodności z prawem postanowienia komisji, dokonana przez zarząd powiatu, jest błędna. 

Postępowanie komisji w przypadku głosowań określa Rozporządzenie MKiDN z 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, w paragrafie 10 (notabene uchwała Nr 633/XII/2021 Zarządu Powiatu Nowotarskiego w sprawie Regulaminu pracy Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru Lalek ,,Rabcio" w Rabce-Zdroju powtarza przepisy Rozporządzenia, a w paragrafie 11 – powtarza przepisy art. 16 ust. 11. uopdk, regulując materię już uregulowaną aktami wyższego rzędu, co nie powinno mieć miejsca).

Zgodnie z zapisem § 10. 1. Rozporządzenia (i Regulaminu komisji), spośróduczestników konkursu, których oferty spełniły warunki określone w ogłoszeniu o konkursie, komisja wyłania kandydata na dyrektora bezwzględną większością głosów członków komisji obecnych na posiedzeniu. Jest to zasada generalna, dotycząca sposobu wyłonienia kandydata. Kolejne ustępy regulują szczegółowe postępowanie w przypadku niewyłonienia kandydata w głosowaniach – i nie dotyczą zmiany sposobu wyłonienia kandydata, ale uregulowania, którzy z kandydatów – mówiąc obrazowo – po kolejnych głosowaniach „przechodzą do dogrywki”. I tak, zgodnie z ust. 3 § 10, jeżeli w drugimglosowaniu kandydat na dyrektora nie zostanie wyłoniony zgodnie z ust. 1 § 10 regulaminu (czyli bezwzględną większością głosów), Komisja może przeprowadzić trzecie głosowanie według reguł określonych w ust. 2., to znaczy, że ponownie przeprowadza głosowanie spośród wszystkich uczestników konkursu, którzy uzyskali dwie największe liczby głosów, a do ustalenia, czy wyłoniono kandydata, stosuje sposób opisany w ust. 1 § 10 regulaminu. Oznacza to, że kandydat na Dyrektora w każdym przypadku musi uzyskać bezwzględną większość głosów – co w przedmiotowym konkursie oznaczało co najmniej 5 ważnych głosów oddanych za kandydatem. Nieuprawniona i niczym nieuzasadniona jest interpretacja, zgodnie z którą w trzecim głosowaniu wyłania się kandydata zwykłą większością głosów. Idąc tym tokiem myślenia, oznaczałoby to, że także w drugim głosowaniu kandydata na dyrektora powinno wyłonić się zwykłą większością głosów - co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zapisem ust. 3 § 10 Rozporządzenia, który wprost odwołuje się do zasad, określonych w ust. 1 § 10.

Ad. II  

1) j.w. – tu również brak uzasadnienia uchwały, w której powinny znaleźć się m.in. przedstawienie podjętych działań zarządu powiatu, infomacje o pozyskanych zgodach i opiniach, o których mowa poniżej.

2) brak wymaganej zgody Ministra oraz opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń twórczych, o których mowa w art. 15ust.1 i art. 16 ust. 3 (na ten brak wskazują: krótki czas pomiędzy odwołaniem konkursu a powołaniem dyrektora, w którym nie jest możliwe dopełnienie tych czynności. Organ pominął także udzielenie odpowiedzi na mój wniosek w zakresie w/w zgody i opinii).  Teatr Lalek Rabcio jest ujęty w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r., w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu. Oznacza to, że w stosunku do kandydata na dyrektora tego teatru ma zastosowanie przepis art. 16 ust. 2 u.d.k., który przewiduje wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3 ww. ustawy, stanowiącego, że kandydat może zostać powołany przezorganizatora z pominięciem konkursu, lecz za zgodą Ministra właściwego dospraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. 

Materię uzyskania zgody ministra reguluje art. 16. Ust. 3a, 3b, 3c ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Ad. III

W świetle powyższego, przedmiotowa uchwała powinna być unieważniona.

Alina Czyżewska

ZAŁĄCZNIKI:

1. Pismo Piotra Męderaka z dnia 27.06.2022 r. dotyczące protestu na rekomendację Komisji Konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Teatrem Lalek Rabcio.  

2. Opinia prawna adw. Grażyny Filas, zamówiona i otrzymana przez zarząd powiatu, z dnia 28.06.2022 r.

____________________

_{[1] W rozważaniach dot. przedmiotowej sprawy, warto także wziąć pod uwagę dalsze rozważania WSA, sygn. II SA/Bd 1112/15: „Organ ustosunkowując się do skargi w odpowiedzi na skargę, uznał, że istotą sporu jest dokonanie oceny, czy na gruncie przepisów u.d.k., oraz rozporządzenia, "ustalenia" dokonane przez komisję konkursową mają charakter rekomendacji/opinii dla organizatora konkursu, czy też są dla niego wiążące i tym samym brak jest podstaw do unieważnienia konkursu. Należy stwierdzić, że organ tym samym dokonał nieuprawnionego powiązania ze sobą dwóch odrębnych zagadnień, a mianowicie oceny wiążącego lub niewiążącego organizatora charakteru wyników konkursu z zagadnieniem istnienia podstaw do unieważnienia konkursu. Tymczasem zależność pomiędzy tymi zagadnieniami nie występuje. Innymi słowy ewentualne przesądzenie o tym, że wyniki konkursu nie wiążą organizatora w żadnym razie nie stanowi podstawy do powzięcia uchwały o możliwości unieważnienia konkursu, kiedy brakjest w tym zakresie podstawy prawnej. Dlatego też zagadnienie wiążącego, czy też niewiążącego charakteru konkursu, nie wpływa na wynik niniejszegopostępowania i jest dla niego obojętny.}

Z uwagi jednak na okoliczność, że materia ta dotyka przedmiotu postępowania i może stać się przyczyną faktyczną, różnorakich prób podważenia wyników legalnie przeprowadzonego konkursu, należy ubocznie odnotować, że przepisy u.d.k., jak i rozporządzenia wykonawczego, nie zawierają oczywistej regulacji w tej materii. Innymi słowy nie wskazują wprost, czy laureatowi konkursu powinna zostać powierzona funkcja dyrektora teatru. Nie oznacza to jednak, że woli ustawodawcy w tym zakresie nie można odczytać.

Analizując ten problem należy zauważyć, że ustawodawcaw odniesieniu do funkcji dyrektora instytucji wpisanej do załącznika do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 lipca 2012 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydatana stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, a więc w stosunku do kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy przewidział dwojaki sposób wyłonienia dyrektora. Pierwszy sposób, to wybór dokonany przez organizatora za zgoda właściwego Ministra, a drugi sposób, to wybór w drodze konkursu, jak wynika to z art. 16 ust. 2 u.d.k. Skoro ustawodawca wprowadził tylko te dwie możliwości,w tym określając szczegółowo skład i kompetencje komisji konkursowej, to nie sposób przyjąć, że organizator, który rezygnuje z własnego wyboru kandydata za zgodą Ministra, może zignorować werdykt komisji konkursowej. Oznaczałoby to sytuację, że wbrew przepisom ustawy, zostałby wykreowany trzeci wariant wyborukandydata i to taki, który należy ocenić nie tylko, jako nieuregulowany w ustawie, ale jako sprzeczny z nią. Gdyby bowiem opowiedzieć się za takimtrzecim wariantem wyboru kandydata, to byłoby to tożsame z uznaniem przeprowadzenia konkursu za zbędne, a racje dla uhonorowania jego wyników wynikałby tylko z arbitralnej, niczym nie kontrolowanej woli organizatora, czy laureat konkursu mu odpowiada, Byłoby to całkowitym zaprzeczeniem wprowadzonej do ustawy idei wyboru kandydata przez grono wybitnych znawców problematyki kultury i sztuki. Zainteresowanie organizatora, konkretnymi walorami i koncepcją prowadzenia teatru, realizuje się po pierwsze, zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, poprzez wskazanie przez organizatora w ogłoszeniu o konkursie formalnych kryteriów wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora, a po wtóre, podczas postępowania konkursowego w trakcie którego te właśnie interesujące organizatora aspekty mogą podlegać ocenie przez członków komisji, w tym przez trzech zasiadających w niej przedstawicieli organizatora (art. 16 ust. 4 pkt 1u.d.k.)”.